最高法院发布多元化纠纷解决机制改革若干意见新闻发布会

　　在最高人民法院今天上午举办的“最高法院发布多元化纠纷解决机制改革若干意见新闻发布会”上，最高人民法院司改办主任胡仕浩为大家介绍《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》）和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《规定》）的有关情况。

　　《意见》是今后一个时期指导全国法院开展多元化纠纷解决机制改革的纲领性文件，目的在于进一步深化多元化纠纷解决机制改革、完善诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制，让十八届四中全会决定和中央关于矛盾纠纷多元化解的改革文件得到落实，特别是《规定》以司法解释的形式，对人民法院特邀调解制度进行了系统规范，拓展了纠纷解决渠道，就是要让改革举措落地生根、改革成果惠及群众。《意见》和《规定》起草论证工作历时1年多。期间，征求了中央有关部门、全国法院系统的意见，召开有关部委、行业协会、仲裁机构、调解组织等单位代表以及专家学者参加的座谈论证会。《规定》在提交最高人民法院审判委员会审议前和审议后，两次征求全国人大常委会法工委的意见。审委会在审议《规定》时，采取了“开门审委会”的形式，邀请了人大代表、政协委员、专家学者、基层调解员等参加讨论，广泛听取社会各界的意见和建议。可以说，《意见》和《规定》是在充分调研论证和广泛征求意见的基础上形成的改革共识和改革成果。

　　一、《意见》和《规则》出台的重大意义

　　（一）《意见》和《规定》是贯彻落实中央深化多元化纠纷解决机制改革精神的重要举措。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，并于同年12月6日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发中办发〔2015〕60号文件（以下简称“中办发〔2015〕60号文件”），明确了完善矛盾纠纷多元化解机制的指导思想和基本原则，提出了健全工作格局、推进制度建设、搭建化解平台、促进各类非诉讼矛盾纠纷解决方式健康发展等工作任务。最高人民法院今天发布的《意见》和《规定》，就是贯彻落实四中全会改革要求，对人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革进行顶层设计，为推动人民法院多元化纠纷解决机制建设提供指导，为特邀调解制度提供司法解释依据。

　　（二）《意见》和《规定》是完善国家治理体系建设的重要内容。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。包括多元化纠纷解决机制在内的社会治理是国家治理体系的重要组成部分。《意见》和《规定》致力于整合社会解纷资源，提升社会治理能力。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局中，各级人民法院要从战略部署、法治思维、社会视角和历史高度来理解多元化纠纷解决机制在法治体系中的重要地位，重新审视法院在社会多层次多领域依法治理中的功能和作用。《意见》和《规定》通过诉前导诉、案件分流、程序衔接，把纠纷有序分流至诉讼和非诉讼解纷渠道；通过建立特邀调解组织、特邀调解员名册制度，开展调解培训、业务指导等方式，促进人民群众参与司法，促进各类调解组织发挥解纷功能；通过司法确认，提高非诉讼纠纷解决方式的效力和权威性，为各类解纷组织依法调解提供有力司法保障。

　　（三）《意见》与《规定》致力于发挥司法在多元化纠纷解决机制中的引领、推动和保障作用。中共中央办公厅、国务院办公厅“中办发〔2015〕60号文件”对人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的功能和作用给予了准确的定位，即“人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。”《意见》全文充分体现了这三个作用。一是“引领”作用意味着人民法院要主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系。人民法院派员进驻各种调解站和联系点，指导这些纠纷解决机制发挥作用；调解组织进驻法院设立的调解室，处理法院立案前委派调解和立案后委托调解的案件；通过司法确认的强制力、法官的司法经验、司法能力等优势激活其他解纷资源、构建解纷体系，指导其他纠纷解决机制发挥有效作用。二是“推动”作用主要体现在法院与其他非诉纠纷解决机制的关系方面。法院在处理每年数以千万计案件的同时，还通过诉调对接、业务指导、人员培训、参与立法等途径，让更多的矛盾纠纷通过规范、中立、有效的非诉解纷渠道解决。三是“保障”作用主要体现在对非诉纠纷解决方式的全方位、立体式的保障。包括对调解协议法律效力的依法确认，对特邀调解组织建设的完善，对特邀调解员行为规范的约束，更有对特邀调解员的技能培训和能力提高等，努力提高调解员的业务素质和调解的公信力。

　　（四）《意见》和《规定》致力于满足人民群众多元的解纷需求。当前，我国正处于社会转型期，特别是随着改革进入攻坚期和深水区，涉及到深层次矛盾和重大利益调整，社会矛盾明显增多，各种利益冲突日益明显，纠纷日趋多样复杂。与诉讼相比，调解、仲裁、裁决等非诉解纷方式有着简便快捷、成本低、效果好等优势，人民群众对非诉讼纠纷解决方式的需求愈显迫切。近年来，我国已基本形成了人民调解、劳动仲裁、行政调解、行业调解、商事仲裁、商事调解等多种非诉讼纠纷解决机制共存的局面。各种非诉讼纠纷解决机制在化解纠纷方面共同发挥重要作用。《意见》指导各级人民法院建立和完善诉调对接平台，明确平台职责，促进诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接，畅通人民群众选择多种非诉讼的解纷渠道。《规定》在规范人民法院特邀调解制度的同时，致力于发展法院附设调解，为当事人选择调解方式解决纠纷提供路径，从降低纠纷解决成本、满足当事人多元解纷需求等方面最大限度地保护当事人的合法权益。

　　二、《意见》的特色及亮点

　　（一）进一步明确了深化多元化纠纷解决机制改革的总体思路和主要目标。多元化纠纷解决机制改革的总体思路是：国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程。这个工作思路也是周强院长在去年眉山会议上提出的多元化纠纷解决机制改革的“三步走”战略。《意见》明确了今后一个时期人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的三大目标：一是建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式；二是合理配置纠纷解决的社会资源，完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制；三是充分发挥司法在多元化纠纷解决机制建设中的引领、推动和保障作用，为促进经济社会持续发展、全面建成小康社会提供有力的司法保障，最终实现建立和完善具有中国特色的多元化纠纷解决体系。

　　（二）进一步明确了法院开展多元化纠纷解决机制改革的全面要求。一是内容涵盖全面。从加强平台建设、健全制度建设、完善程序安排、加强工作保障四个方面，对各级人民法院完善诉讼与非诉讼纠纷解决方式的有效衔接作出了具体要求。二是对接类型全面。要求各级人民法院完善与综治组织的对接，加强与行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织、仲裁机构、公证机构等的对接，支持工会、妇联、共青团、法学会等组织参与纠纷解决，强调发挥人大代表、政协委员、专家学者、律师、基层社区工作者，“五老人员”等参与纠纷解决的作用，动员全社会力量共同参与纠纷化解。三是各项制度总结全面。《意见》对特邀调解制度、法院专职调解员制度、律师调解制度，以及刑事、民商事、行政诉讼中的各类调解制度的实践经验进行总结，使各类调解活动与诉讼的对接都有章可循。

　　（三）在制度建设和程序安排上体现改革创新。第一，探索建立调解前置程序。规定有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解。第二，推动律师调解制度建设。积极吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册，支持律师加入各类调解组织担任调解员，探索建立律师调解工作室，鼓励律师充分发挥专业化、职业化优势，参与纠纷解决。第三，建立“一站式”纠纷解决平台。要求人民法院在道路交通、劳动争议、医疗卫生、物业管理、消费者权益保护、土地承办、环境保护以及其他纠纷多发领域，建立“一站式”纠纷解决平台，整合社会解纷资源，切实减轻群众负担。第四，推动在线纠纷解决方式创新。要求建立在线调解、在线立案、在线司法确认、在线审判、电子督促程序、电子送达等为一体的信息平台，促进多元化纠纷解决机制的信息化发展。第五，积极推动多元化纠纷解决机制的国际化发展。要求进一步加强我国与其他国家和地区司法机构、仲裁机构、调解组织的交流和合作，提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力，满足中外当事人纠纷解决的多元需求，为国家“一带一路”等重大战略的实施提供司法服务与保障。

　　三、《规定》的特色及亮点

　　《意见》从宏观上对法院开展多元化纠纷解决机制改革提供了指导意见，《规定》则以特邀调解制度作为切入点，促进法院附设调解在纠纷解决中发挥作用。

　　（一）《规定》填补了调解制度的空白。特邀调解是指人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或者立案后委托，依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷的一种调解活动。民事诉讼法及其司法解释主要集中于规范法院诉讼调解，人民调解法及相关司法解释主要集中于规范人民调解，都没有涉及到法院委派与委托调解的主体和处理程序问题，也没有涉及到其他调解类型。《规定》的出台，明确了特邀调解的法律定位，有利于调解制度体系的改革完善。

　　（二）《规定》规范了特邀调解程序。一是规范调解引导。法院要根据自愿调解原则引导当事人选择调解。二是确定调解规则。特邀调解要依据规则履行通知告知义务、确定合适的调解方法。三是明确诉调对接程序。委派调解达成调解协议，应将调解协议提交人民法院备案；当事人申请司法确认的，由人民法院依法受理。委托调解达成调解协议的，应由人民法院审查并制作调解书结案；或者当事人申请撤诉的，人民法院应当依法作出裁定。委派调解未达成协议的，调解员应当将当事人的起诉材料移送人民法院；当事人坚持诉讼的，人民法院应当依法登记立案。委托调解未达成协议的，人民法院应当将案件及时转入审判程序审理。

　　（三）《规定》注重维护当事人合法权益。一是选择特邀调解需要当事人自愿，法院不得强迫当事人选择特邀调解。对坚持诉讼的，法院应当及时登记立案或者开庭审理，保障当事人的诉权。二是调解员由当事人双方协商选定，协商不成，可以由人民法院或者调解组织指定。当事人双方还可以协商选择两名以上的调解员调解。三是赋予当事人自主的处分权。不仅调解员不得强迫当事人达成调解协议，《规定》还通过对调解员的禁止行为、后续角色冲突，在调解过程中应当履行通知告知义务等方面进行规定，确保调解的自愿合法。四是确立了调解协议的法律效力。无论是符合司法确认条件、当事人申请司法确认的，还是根据调解结果应当出具民事调解书、民事裁定书的，人民法院都应依法处理。

　　《意见》和《规定》今日发布后即将开始实施。最高人民法院将认真组织对《意见》和《规定》的学习宣传和贯彻，层层推进，抓好落实，特别是做好制度衔接和配套诉讼服务，尽力满足人民群众多元的司法需求，确保多元化纠纷解决机制改革红利惠及广大人民群众。

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